目前，儿童的需求、视角和权利未被充分纳入公共政策，对儿童和未来世代的健康与福祉产生了负面影响。2020年世界卫生组织-联合国儿童基金会-《柳叶刀》委员会（WHO-UNICEF-Lancet Commission）审查了儿童健康面临的威胁，并得出结论：为实现可持
目前，儿童的需求、视角和权利未被充分纳入公共政策，对儿童和未来世代的健康与福祉产生了负面影响。2020年世界卫生组织-联合国儿童基金会-《柳叶刀》委员会（WHO-UNICEF-Lancet Commission）审查了儿童健康面临的威胁，并得出结论：为实现可持续未来，所有政策都应围绕儿童的需求和声音。自2021年起，“2030年所有政策中的儿童”（Children in All Policies 2030, CAP-2030）——一个由政策制定者、科学家和倡导者组成的全球合作网络——通过促进各国参与式、跨部门政策制定的新方法，实施了该委员会的建议。实施委员会建议的努力遇到了挑战，包括主流政策制定模式中存在缺陷的假设、未能履行儿童参与权，以及跨部门政策整合持续匮乏。研究报告了八条关于改进政策制定和实施的经验：使用创造性手段让儿童参与、耐心组建联盟、准备抓住政治机遇、协调全球数据以弥合联合国伙伴关系、创建国家政治和技术平台、利用媒体改变文化观念、使用战略框架克服部门障碍，以及拥抱联合学习。利用人们对儿童和未来世代的关注与关心，并倾听儿童的声音，为实现当前发展目标并确保更健康、更可持续的未来提供了强大的政治机遇。
全球危机叠加，儿童健康成果受损，许多国家可能无法实现联合国可持续发展目标（SDGs）。每年580万儿童和青少年死亡，2.28亿儿童遭受营养不良，10亿儿童面临暴力或忽视。环境、政治和经济威胁（即多重危机）加剧了既有的不平等。尽管《联合国儿童权利公约》是全球最广泛采用的人权条约，但儿童权利（包括参与影响自身决策的权利）常被侵犯。2020年WHO-UNICEF-Lancet委员会报告强调了这一普遍失败，指出儿童的需求、视角和权利未充分纳入政策。自报告发布以来，新冠疫情、政治不稳定、冲突、气候危机等进一步恶化了儿童处境。该委员会呼吁将儿童置于可持续发展努力的核心。
民主治理的内在特征导致政策制定存在短期偏向（短视偏向），对儿童造成不成比例伤害。短视偏向源于未来的不确定性、人类心理（如有限理性、道德脱离）以及官员对无投票权的儿童和未来世代不负责任。政治制度（选举规则、官僚能力、利益集团纳入方式）强化了短视偏向。政治极化加剧了不确定性和不信任，进一步抑制长期愿景。经济系统也偏向短期回报，企业与经济系统相互作用强化短视偏向。现行政策评估方法（如成本-效益分析）基于对跨期权衡和自然环境价值的错误假设，严重低估了儿童和未来世代的健康与福祉。经济学家使用的贴现率将近期消费的成本和收益视为高于未来，但这种做法在伦理上站不住脚。替代方法（如替代贴现率）需进一步发展，最紧迫的应用涉及化石燃料生产与消费，其当前价格严重低估了未来世代承担的代价。新古典经济学的错误假设和对潜在灾难性后果的忽视，导致气候变化及其他危机对儿童健康的影响被严重误判。
《联合国儿童权利公约》保障儿童参与影响自身决策的权利，但这一权利常未得到履行。让儿童参与政策制定可直接实现其权利，并提高其政治意识、自主性和能动性，同时也能改善政策本身。然而，尽管存在相关概念模型（如哈特参与阶梯）和成功案例，儿童很少被允许参与政策制定，即使是浅层咨询。未能将儿童纳入政策空间，有时导致他们在正式政治进程之外创建自己的平台，如“未来星期五”运动。社会文化因素也加剧了儿童的政治边缘化，少数族裔和贫困儿童面临最大障碍。对儿童的系统性偏见普遍存在，其不成熟性常被强调，而儿童不断发展的能力正是其能动性的基础，成人有义务通过社会学习和参与来培养这些能力。
1990年至2012年间低收入和中等收入国家儿童死亡率降幅的近一半归因于卫生部门以外的投资。儿童健康与福祉的有效行动依赖于跨部门协调。早期儿童发展等政策领域需要整合性政策制定，因为研究和干预分布在卫生、营养、教育、儿童保护和社会保护等多个部门。SDGs也无法通过跨部门行动和治理实现。政府可通过基于等级、市场或网络的机制引导跨部门协调，但实践中常受限于技术能力不足、职责重叠、官僚竞争和政治合法性缺失。有效合作依赖于共同理解和目标，但行动者对问题的框架受学科背景、机构使命和不一致的政治利益影响。部门预算也是主要障碍。尽管存在诸多挑战，成功案例仍可见，如智利的“Chile Crece Contigo”项目，通过包容性问题框架和系统方法追踪进展，显著减少了5岁以下儿童发育迟缓。
为履行儿童参与权，应使用适合其不断发展能力和政策任务的方法。CAP-2030网络的经验表明，让儿童参与是可行的，且使用多种参与方法可让更多样化的儿童群体参与。在加纳，CAP-2030通过学校艺术竞赛、向政策制定者展示视频、儿童议会以及直接参与关键政策会议，让学龄儿童参与更新国家早期儿童保育和发展政策。儿童关于改善学校卫生设施和增加教育文化设施的建议被纳入最终政策。参与方法因文化背景而异，例如在太平洋岛国使用土著研究方法“talanoa”分析原住民青年的气候韧性。数字工具可鼓励或扩展参与，如在尼泊尔通过公民科学干预让中学生收集当地气候数据和营养状况，但网络连接限制影响了效果。数字工具还需考虑访问、隐私和安全问题。CAP-2030青年咨询委员会（YAB）的经验表明，结合线上和线下、同步和异步的参与方式，可促进更多儿童参与全球政策工作。全球政策报告《应对有害产品营销》中，通过焦点小组讨论收集青少年意见，并让其参与起草和传播，使报告更贴近实际体验。
儿童健康与福祉是每个人的关切，但需要专门努力来团结多元合作伙伴，克服根深蒂固的短视偏差和部门分割。在阿根廷，CAP-2030团队汇集了同意将儿童和青少年置于发展中心的地方政府网络，并通过谅解备忘录明确共同承诺。在加纳，CAP-2030合作伙伴在修订国家早期儿童发展政策时，建立了跨层级、跨部门的政府官员网络（包括民间社会伙伴），并首先绘制了22个部委、部门和机构的宪法授权，以明确对儿童的现有承诺。民间社会组织在政府信任下可发挥召集作用。正式合作结构虽耗时，但可明确角色、建立问责机制和监测评估周期。在南非，非正式联盟有时可避免正式联盟的僵化倾向。包容性至关重要，最好从地方层面建立联盟以促进长期可持续性。广泛组织是推进儿童问题的关键，尤其在面对集中且强大的利益时，如有害商业营销问题。CAP-2030通过研究、倡导和全球利益相关者网络建设来应对，包括与WHO、UNICEF和联合国人权高专办共同举办会议，制定短期和中期目标。
政策制定过程常忽视儿童权益，联盟必须准备在政治窗口打开时迅速行动。合作伙伴可通过保持政治意识、培养政府内部关系以及不断完善政策论点来增强准备。在南非，CAP-2030团队基于与西开普省政府的现有合作，通过研究展示跨部门数据如何用于政策制定，并受邀加入儿童福祉工作组，帮助制定应对儿童营养不良的实施计划。基于疫情期间酒精禁令的研究，团队在省政府征求对便利店内酒精销售规则变更的意见时，提交了详细简报，最终阻止了该变更。在印度，合作伙伴通过多年培养政治支持，围绕建设儿童保育基础设施，抓住机会展示新方法，并开发了将儿童健康指标与新兴政策举措联系的方法。在瑞典，CAP-2030合作伙伴进行了政治经济分析，探讨青少年心理健康障碍为何未得到与其全球负担相称的优先重视，以帮助倡导者制定策略。
在SDG议程下，儿童健康倡导者未能形成统一力量。“生存”和“繁荣”部分常被分开处理，原因是缺乏共享框架。CAP-2030回应WHO-UNICEF-Lancet委员会的呼吁，创建了由WHO、UNICEF和CAP-2030共同主办的儿童健康与福祉仪表板，首次在近期历史上让联合国儿童基金会和世界卫生组织共同发布数据，展示了第三方角色作为桥梁的价值。该仪表板从四个维度（生存、发展、保护、参与）涵盖儿童各年龄段指标，但大部分数据仍来自卫生部门。真正全面的儿童健康图景应纳入其他部门，将远端决定因素与儿童健康结果联系起来。更广泛的联合国数据共享将加强全球倡导行动，而将资金和专业知识重新分配到数据来源的地区或国家机构则更公正且有助于数据用于政策制定。
跨部门合作依赖于共同理解和目标，但国家及次国家层面的数据整合面临困难。数据碎片化阻碍了协调一致的政策行动，但整合数据系统既是技术任务也是政治任务。在加纳，CAP-2030合作伙伴通过谅解备忘录、跨部门指导委员会和技术团队，创建了汇集来自十个不同组织数据的仪表板。谈判过程中，各实体使用不同数字或纸质平台，但共享政策过程有助于建立信任。数据整合可支持跨部门政策制定，但需清晰理解数据生态系统，并确保合作伙伴看到系统互操作性的好处。数据碎片化是政策整合不足的症状，而生成共享数据平台是克服这一障碍的途径。
家庭和公众对儿童高度关注，但对儿童具体需求的理解有限，对其权利和能力的尊重不足，这是机构和社会态度中儿童主义问题的一部分。在塞内加尔，CAP-2030合作伙伴发现公众对生命最初1000天（从受孕到儿童两岁）及早期儿童发展的重要性认识不足，认为婴儿是被动的，不需要刺激。通过针对医务人员（包括助产士、社区卫生工作者）的教育活动，以及通过平面媒体和电视新闻与民间社会组织、地方官员和公众进行战略接触，传达婴儿和幼儿聪明、警觉且需要专门刺激的信息。针对儿童参与成人活动（如政策过程）的规范需要特别关注。在加纳，CAP-2030合作伙伴在地方新闻频道直播政策会议，并在Facebook、YouTube和Instagram上进行社交媒体活动，提及需要“转变关于儿童的社会、政治和文化观点，放大儿童的声音”，并制度化支持儿童议会。媒体外展提高了公众对CAP-2030议程的认识和支持。
CAP-2030的努力源于对儿童健康的热情，但经验表明，该议程最战略性的框架往往不是健康导向的。健康帝国主义会疏远潜在合作伙伴。在加纳，健康中心框架阻碍了儿童问题的进展，早期儿童发展政策的修订由性别、儿童和社会保护部而非卫生部主导。对SDGs下青少年健康优先事项的分析发现，11个干预领域中有至少8个属于非卫生部门的核心职责。同时，卫生部通常拥有预算、影响力和资源，可用于以儿童为中心的政策过程。需要根据具体情境开发一个总体且统一的框架，以凝聚碎片化的合作伙伴，为合法联合行动提供概念和修辞基础。在阿根廷，基于权利的呼吁引起了共鸣。在塞内加尔，经济论证（关于儿童和父母当前及未来生产力）被用于动员全国行动。战略框架因情境而异，需由当地行动者决定，并与普遍儿童权利保持一致。全球卫生精英（如国际组织、捐赠机构、学术机构）在更整体化思考和跨部门搭建桥梁方面可发挥重要作用。
CAP-2030部分旨在识别可推广的有效模式，但大多数推广模式仍由富裕国家开发，过度强调目标导向而非过程导向，存在负面后果、浪费和不准确结论的风险。CAP-2030越来越多地采用替代生物医学或商业推广模式的方法，更类似于跨地方学习，其中联合实地工作创造集体学习空间，容纳不同解释、跨学科对话和社区实际关切。通过定期会议、网络研讨会、联合研究等方式，CAP-2030试图创建一个实践社区，参与者可分享适合其特定情境的经验，而不是复制成功干预。这种模式对重大国际资助者所要求的冲击测量（如估计拯救的生命数）具有高度抵抗力。发展理论的核心原则应被遵循：最具变革性的项目往往最不可测量，而最可测量的项目往往最不具有变革性。CAP-2030专注于共同学习如何嵌入新流程以促进儿童健康、福祉和权利，这些流程根据情境采取不同形式。威尔士的《未来世代福祉法案》是一个创新模式，通过让公民参与定义社会目标、支持领导者承诺福祉议程，以及塑造整个系统，使政策有效实施。该法案为2024年联合国《未来世代宣言》提供了灵感，并展示了有益于儿童和未来世代的全社会、可持续的政治和政策变革。
**机遇：利用人们对儿童和未来世代的关心，实施惠及所有人的深远政策变革**
WHO-UNICEF-Lancet委员会将气候危机视为对儿童健康和未来最重要的问题。自报告发布以来，情况进一步恶化，接近多个气候临界点。如果儿童和未来世代的关切一开始就被考虑，社会可能不会陷入这种境地。但当前，气候危机的研究和政策很少考虑儿童需求。CAP-2030主导的全球综述发现，气候变化对儿童社会经济状况、安全和能动性影响的研究证据存在巨大空白。青年咨询委员会成员强调需要关注社会经济困境、迁移和心理健康等总体问题，以及代际对话的紧迫性。对各国国家适应计划的分析显示，尽管儿童易受气候变化影响，但160个国家中有49个（31%）的气候计划很少提及儿童健康，44个（28%）完全未提及儿童。未能将儿童纳入气候应对行动，是一个加速进展的重大机遇。我们再次呼吁将儿童和未来世代置于气候政策、倡导、行动和教育行动的中心。许多儿童已通过学校或外部培训获得关于地球状况的知识，但他们需要心理健康支持。社会必须停止低估儿童参与影响自身问题的能力。一项紧迫且具体的行动是降低投票年龄，让儿童获得投票权，这有助于改善政策结果和正义问题。儿童的政治声音也可采取其他形式。全球机构正日益认识到需要与儿童分享权力，并提供指导，现在的挑战是政策制定者、资助者和实施者响应这一呼吁。
降低投票年龄至18岁以下可让儿童为自己做出决定，实现儿童权利，并可能改善健康结果。儿童投票还可能激励议会采取长期视角。增量变化在政治上可能更容易接受，并可作为组织的基础。进一步研究有助于推动社会文化规范转变，以促进降低投票年龄。
通过利用人们对儿童和未来世代的关心，可以实施惠及所有人的深远政策改革。网络可以增强分散行动者的力量，联合学习平台可以支持政策、研究和倡导方面的运动建设。政策精英必须展现领导力，受到公众问责和广泛支持气候行动及关爱儿童家庭的驱动。提供以儿童为中心的跨部门政策实施方法组合将支持这一议程，儿童自身在实现其社区的经济、政治、社会和文化价值方面扮演核心角色。青年咨询委员会提出了可操作的战略，包括建立青年咨询委员会、将青年咨询嵌入政策制定过程、使用多样化的文化意识外展、支持青年领导力发展，以及基于反馈调整政策，并考虑增强包容性的措施。
长期以来，政治和政策制定范式粗暴地忽视了儿童和未来世代的权利与视角，当前的多重危机使情况更糟。从伦理、经济或生态角度，社会不能再为了损害后代而贴现未来。基于“所有政策中的儿童”愿景，CAP-2030正在开发投资于儿童和未来世代的新模式、方法和测量策略——在参与式、跨部门政策制定中架起新的前沿。当前的发展范式未能应对儿童和未来世代面临的挑战。我们坚信，我们的信息——在所有部门以儿童为中心制定可持续政策——具有强大的动员力量。我们欢迎新的合作伙伴和贡献者，共同履行对儿童和未来世代的承诺。
